IL TRIBUNALE
Il Giudice unico, dott. Giovanni Benassi, a scioglimento della
riserva di cui all'udienza del 23 maggio 2012, ha pronunciato la
seguente ordinanza nel procedimento iscritto al n. 3412/2010 R.G.Lav.
promosso da: Corticella Molini Pastifici S.p.a., in persona del dott.
Stefano Cometto, procuratore speciale giusta procura rilasciata in
data 9 gennaio 2008 con scrittura privata autenticata dal notaio
dott. Vincenzo Minna, rappresentata e difesa per mandato posto a
margine del ricorso introduttivo dall'avv. Grazia Cumani, presso il
cui studio e' pure elettivamente domiciliata in Bologna, via A. Costa
n. 129, ricorrente;
Contro Istituto nazionale della previdenza sociale - INPS, in
persona del legale rappresentanze pro tempore, che agisce in proprio
e quale mandatario speciale della Societa' per la cartolarizzazione
dei crediti INPS - S.C.C.I. S.p.a., giusta procura a rogito del
notaio G. Tomazzoli di Roma del 15 febbraio 2000, rep. n. 9320,
rappresentato e difeso in giudizio dall'avvocato Roberta Lezzi, per
procura generale alle liti rilasciata per atto a ministero notaio L.
Blasi di Roma del 31 ottobre 2003, rep. 73809, elettivamente
domiciliato presso l'Avvocatura della sede provinciale dell'Istituto,
in Bologna, via Gramsci n. 6, convenuto;
E contro Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro, in persona del Direttore generale pro tempore
dell'Emilia-Romagna, rappresentato e difeso dall'avvocato Torquato
Pirani, per procura generale alle liti rilasciata per atto notaio G.
Bertuzzi, in Bologna, del 18 novembre 2008, rep. n. 20350,
elettivamente domiciliato in Bologna, via Amendola n. 3, presso la
sede dell'Avvocatura regionale INAIL, convenuto,
avente ad oggetto: accertamento negativo obbligo contributivo.
1. Con ricorso depositato in data 8 ottobre 2010, la S.p.a.
Corticella Molini Pastifici ha esposto quanto segue:
a) in data 8 aprile 2008 aveva sottoscritto con la Societa'
cooperativa MP Service, con sede in Eboli (Salerno), un contratto
d'appalto per lo svolgimento di diverse attivita' inerenti alla
gestione del suo stabilimento produttivo situato a Bologna;
b) a seguito di un accertamento ispettivo, svoltosi fra il 24
novembre 2009 e il 18 gennaio 2010, ed afferente al periodo 1° maggio
2008-30 novembre 2009, i funzionari della vigilanza avevano
contestato alla MP Service di avere impiegato personale dipendente in
assenza di un regolare contratto di assunzione, con conseguente
omissione dei dovuti versamenti contributivi e di avere versato,
giugno 2008-novembre 2009, solo parte dei contributi risultanti dai
modelli DM 10 presentati;
c) dall'accertamento erano, quindi, emerse omissioni contributive
per € 2.253,00 per l'impiego di personale non in regola, aumentati di
€ 45.000,00 a titolo di sanzione, ex art. 116, comma 8 e seguenti,
legge n. 388/2000 e 36-bis decreto-legge n. 233/2006 nonche' omessi
versamenti in relazione a quanto dichiarato nei DM 10 per €
136.942,00;
d) in data 29 gennaio 2010 aveva ricevuto notifica di verbale di
obbligazione solidale n. 519/2010 ex art. 29 decreto legislativo n.
276/2003 come modificato dall'art. 1, comma 911, della legge n.
296/2006 in forza del quale le era stato intimato di provvedere entro
trenta giorni al pagamento delle somme di cui al precedente punto c);
e) a seguito del rigetto del ricorso amministrativo - comunicato
con raccomandata del 2 luglio 2010, aveva provveduto, in data 16
luglio 2010, ad effettuare i versamenti per le omissioni contributive
e per le sanzioni civili al solo fine di evitare l'aggravio per spese
ed interessi che sarebbe derivato dall'iscrizione a ruolo delle somme
pretese dall'INPS;
f) successivamente, l'INAIL, con nota 1° settembre 2010, sempre a
seguito degli accertamenti ispettivi svolti dall'INPS e dalla DPL di
Bologna, aveva contestato l'omesso versamento dei premi in relazione
ai lavoratori presuntivamente impiegati «in nero» da MP Service per
€ 460,52 e la debenza della connessa sanzione di € 45.000,00 ex art.
36-bis citato.
Cio' premesso, la societa' ricorrente ha chiesto che venisse
condannato l'INPS a rimborsare le somme di € 2.253,00 e di €
45.000,00 gia' corrisposte in ottemperanza al verbale ispettivo
INPS-DPL, n. 519/10, nonche' l'accertamento della non debenza delle
somme il cui pagamento era stato sollecitato dall'INAIL.
Radicatosi il contraddittorio con l'INPS e l'INAIL, che hanno
chiesto il rigetto della domanda, e' stata espletata una consulenza
tecnica d'ufficio contabile al fine di verificare l'esattezza dei
conteggi eseguiti in sede ispettiva.
2. Nella specie viene, in primo luogo, in rilievo l'applicazione
dall'art. 29, comma 2, del decreto legislativo n. 276/2003 nel testo
modificato dall'art. 1, comma 911, della legge 27 dicembre 2006, n.
296, nella parte in cui prevede, in caso di appalto di opere o di
servizi, che committente imprenditore o datore di lavoro sia
obbligato in solido con l'appaltatore, entro il limite di due anni
dalla cessazione dell'appalto, a corrispondere ai lavoratori i
trattamenti retributivi e i contributi previdenziali dovuti.
In particolare, la societa' ricorrente contesta che tale norma,
nel testo vigente prima delle modifiche introdotte dall'art. 21,
comma 1, del decreto-legge n. 5/2012, convertito in legge n. 35/2012,
trovi applicazione al credito degli enti previdenziali per le somme
aggiuntive o sanzioni civili, sostenendo che la prevista solidarieta'
passiva sia limitata ai contributi previdenziali in senso stretto.
Ad avviso del giudicante, questa impostazione difensiva non puo'
essere condivisa per l'assorbente ragione che le somme aggiuntive di
cui trattasi hanno natura di sanzione civile e sono applicate quale
effetto automatico, previsto dalla legge, in caso di inadempimento
dell'obbligazione contributiva.
Va, al riguardo, evidenziato che il regime degli accessori sui
debiti contributivi e', in deroga alla normativa generale in materia
di inadempimento delle obbligazioni pecuniarie (articoli 1224 e 1282
del codice civile), dettagliatamente disciplinato da leggi speciali
(art. 4, legge n. 48/1988, art. 1, comma 217, legge n. 662/1996, art.
116, legge n. 338/2000), le quali stabiliscono criteri e misura per
la determinazione delle somme aggiuntive. E' noto, poi, che le citate
norme, nel fissare i criteri di calcolo delle somme aggiuntive,
prevedono una conseguenza automatica dell'inadempimento o del
ritardo, allo scopo di rafforzare l'obbligazione contributiva a
risarcire, in misura predeterminata dalla legge con presunzione
«iuris ed de iure», il danno cagionato all'ente previdenziale, con la
conseguenza che non e' consentita alcuna indagine sull'imputabilita'
o sulla colpa in ordine all'omissione o al ritardo del pagamento
della contribuzione al fine di escludere o ridurre l'obbligo
suindicato (vedi, Cass. n. 8329/00, n. 2689/95, n. 10964/92).
La giurisprudenza della Corte di cassazione, con la recente
decisione n. 14475/09, ha, al riguardo, riaffermato il principio che,
in tema di omesso o ritardato versamento di contributi previdenziali,
le somme aggiuntive dovute secondo la legge dal contribuente hanno
natura di sanzione civile e non amministrativa, costituendo effetto
automatico delle violazioni a cui conseguono, con funzione di
rafforzamento dell'obbligo contributivo e di predeterminazione legale
(con presunzione «juris et de jure») del danno cagionato all'ente
previdenziale, cosicche' per esse non opera l'intrasmissibilita' agli
eredi disposta dall'art. 7 della legge 24 novembre 1981, n. 689. Ne
consegue, dunque, che, in caso di inadempimento dell'obbligazione
contributiva da parte dell'appaltatore, il debito per contributi si
estende, per effetto diretto della legge, fino a comprendere quello
per le somme aggiuntive, con il corollario che la responsabilita'
solidale del committente non resta circoscritta ai contributi ma
incorpora anche le sanzioni civili. Infatti, nell'ipotesi
dell'inadempimento dell'appaltatore, i trattamenti contributivi
previdenziali dovuti si intendono riferiti - come ben evidenzia la
parola «dovuti» - sia ai contributi (credito per capitale) sia alle
somme aggiuntive (credito per sanzioni civili).
Il quadro normativo di riferimento e' stato, pero', innovato
dall'art. 21 del decreto-legge n. 5/2012, convertito in legge n.
35/2012, il cui comma 1 ha sostituito il testo previgente dell'art.
29, comma 2, del decreto legislativo n. 276/2003, introducendo il
principio, in questa sede rilevante, che dalla responsabilita'
solidale del committente «resta escluso qualsiasi obbligo per
sanzioni civili di cui risponde solo il responsabile
dell'inadempimento».
Contrariamente a quanto sostenuto dalla societa' ricorrente, il
citato comma 1 dell'art. 21 decreto-legge n. 5/2012 non ha portata
interpretativa e, quindi, efficacia retroattiva, sia perche' la
formulazione letterale della disposizione in esame non contiene alcun
appiglio formale atto a supportare una siffatta lettura, sia, e
soprattutto, perche' viene ad assumere, rispetto al previgente quadro
normativo, come interpretato dalla Corte di cassazione, una portata
fortemente innovativa perche', presumibilmente per la prima volta,
dissocia, sia pure ai limitati fini della delimitazione della
responsabilita' solidale del committente, il debito per contributi
dal debito per sanzioni civili, nel caso di inadempimento all'obbligo
contributivo, per altro in deroga alla disciplina generale sulle
obbligazioni solidali dettata dal codice civile.
Cio' detto, pero', l'entrata in vigore del nuovo testo del comma
2 dell'art. 29, come ora modificato, ha comportato una
differenziazione della responsabilita' solidale dei committenti nel
senso che il committente risponde in via solidale anche del debito
per le sanzioni civili a seconda della data in cui si colloca
l'inadempimento dell'appaltatore. In altri termini, se
l'inadempimento si colloca prima dell'entrata in vigore del nuovo
testo dell'art. 29, comma 2, il committente deve rispondere, come nel
caso di specie, anche del debito per le sanzioni civili; mentre, in
caso contrario, il medesimo committente e' tenuto a versare. in via
solidale, soltanto l'importo dei contributi.
Se, quindi, il quadro normativo viene valutato nel suo complesso,
emerge che il regime della responsabilita' solidale del committente
in materia previdenziale resta soggetto a due diverse discipline a
seconda della data in cui si viene collocare l'inadempimento
dell'appaltatore, con conseguente possibilita' di ipotizzare un
conflitto con l'art. 3 della Costituzione.
Infatti, la medesima situazione giuridica - cioe' quella in cui
versa il committente in caso di inadempimento dell'appaltatore al
debito contributivo - viene disciplinata dal legislatore in due modi
completamente diversi senza alcuna giustificazione apparente, che non
sia la mera casualita' nella quale si colloca la data
dell'inadempimento.
Al riguardo, e' bene considerare - come ben dimostra il caso in
esame - la diversa incidenza economica che viene ad assumere per le
imprese il contenuto della solidarieta' passiva che risulta essere
molto piu' onerosa - comprendendo anche l'obbligo di pagare le
sanzioni civili - per gli inadempimenti degli appaltatori ancora
soggetti, ratione temporis, alla disciplina previgente. Cio' che crea
un risultato del tutto opposto ed irragionevole rispetto a quello che
era l'intento del legislatore del 2012 di semplificare la disciplina
in materia di appalti pubblici. Infatti, se si consolidasse il
vigente quadro normativo, gli oneri economici a carico delle imprese,
derivatiti dalla disciplina della solidarieta' passiva negli appalti,
continuerebbero a restare particolarmente gravosi quanto alle
situazioni ante riforma, mentre risulterebbero particolarmente
alleggeriti quanto alle situazioni successive, con la conseguenza che
inadempimenti del medesimo importo avrebbero un'incidenza economica a
carico delle imprese committenti ben diversa e difficilmente
giustificabile sotto il profilo della ragionevolezza.
Infine, non puo' essere trascurato un altro aspetto. La novella
del 2012 pone a carico del solo appaltatore l'onere del pagamento
delle sanzioni civili, cosi' alleggerendo l'obbligazione solidale del
committente. Sotto il profilo giuridico, quindi, la nuova normativa
esprime il principio che, in materia contributiva, le conseguenze
sanzionatorie e risarcitorie previste in caso di inadempimento
restano a carico del soggetto - datore di lavoro cui puo' essere
soggettivamente imputato l'inadempimento per non avere provveduto al
tempestivo pagamento dei contributi. Questa previsione normativa,
rende ulteriormente irragionevole quella precedente rispetto alla
quale l'inadempimento dell'appaltatore era oggettivamente posto a
carico del committente, chiamato a rispondere per capitale e sanzioni
per il solo fatto dell'inadempimento. La nuova disciplina, infatti,
pur con la finalita' di favorire lo sviluppo dell'economia in un
momento di crisi, ha modificato la natura giuridica del debito per
sanzioni civili, introducendo un elemento soggettivo che in
precedenza le era del tutto estraneo, come posto in evidenza dalla
giurisprudenza, secondo cui il debito per le sanzioni civili restava
soggetto alle regole generali in materia di obbligazioni, secondo cui
debitore in solido, essendo obbligato alla medesima prestazione, puo'
essere costretto all'adempimento per la totalita' del credito
(capitale ed interessi) (art. 1292 e seguenti del codice civile). La
novella del 2012, quindi, rende, sotto questo profilo, ulteriormente
irragionevole e, quindi, in sospetta violazione dell'art. 3 Cost., il
permanere della disciplina previgente in forza della quale il debito
per le sanzioni civili, in forza dei principi generali in tema delle
obbligazioni solidali, resta automaticamente a carico del
committente, cioe' di un soggetto al quale non puo' essere
materialmente imputato l'inadempimento. Risulta, quindi, non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 29, comma 2, del decreto legislativo n. 276/2003, come
modificato dall'art. 1, comma 911, della legge 27 dicembre 2006, n.
296, in relazione all'art. 21, comma 1, del decreto-legge n. 5/2012,
convertito in legge n. 35/2012, nella parte in cui prevede che la
responsabilita' solidale dell'appaltante, in caso di omesso
versamento da parte dell'appaltatore dei contributi previdenziali,
comprenda anche il debito per le sanzioni civili o somme aggiuntive
per violazione dell'art. 3 Cost.
3. Sotto altro profilo e', nella specie, rilevante l'art. 36-bis,
comma 7, della legge 4 agosto 2006, n. 248, che ha modificato l'art.
3 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12, convertito in legge n.
73 del 23 aprile 2002, introducendo, nel caso di impiego di
lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione
obbligatoria, una sanzione civile, connessa all'omesso versamento dei
contributi e premi riferita a ciascun lavoratore non inferiore ad
€ 3.000,00 indipendentemente dalla durata della prestazione
lavorativa accertata (c.d. maxi sanzione per lavoro nero).
Nel caso di specie, poiche' per le ragioni esposte la
responsabilita' solidale del committente comprende le somme dovute
per contributi e per sanzioni civili, la societa' ricorrente e'
tenuta, altresi', al pagamento anche della c.d. «maxi sanzione» per
il lavoro nero, trattandosi, come si desume dalla formulazione
letterale della norma di riferimento, di una vera e propria sanzione
civile conseguente ad un inadempimento ritenuto dal legislatore di
particolare gravita' e non di una sanzione amministrativa, avente
finalita' esclusivamente punitiva e sanzionatoria.
Come confermato dalla consulenza tecnica d'ufficio, nel caso di
specie l'importo di questa sanzione appare, all'evidenza, eccessivo e
sproporzionato rispetto alla gravita' dell'inadempimento. Nel caso in
esame. infatti, sul computo complessivo della sanzione ha,
pesantemente, influito la circostanza che l'appaltatore ha impiegato,
per periodi molto brevi, numerosi lavoratori non risultanti dalle
scritture o da altra documentazione obbligatoria.
Di conseguenza, un inadempimento contributivo nei confronti
dell'INPS pari ad € 2.253,00 ha dato luogo all'applicazione di una
sanzione civile di € 45.000,00; e, addirittura, l'inadempimento nei
confronti dell'INAIL di soli € 450,62 ha, analogamente, comportato la
sanzione civile di € 45.000,00.
In tale contesto, non occorrono molte parole per spiegare come
l'applicazione della sanzione - che spetta a ciascuno dei due enti
previdenziali per complessivi € 90.000,00 - appaia sproporzionata
alla gravita' complessiva dell'inadempimento, eccessiva,
irragionevole e ingiustamente vessatoria nei confronti del datore di
lavoro, al quale viene richiesta una sanzione 33 volte superiore al
debito contributivo complessivo evaso (dato che, se si considera il
caso INAIL, sale a quasi 100 volte il valore dell'inadempimento).
E l'irrazionalita' di questa disciplina legislativa emerge in
modo ancora piu' evidente qualora si consideri la modifica
legislativa introdotta con l'art. 4 della legge n. 183 del 2010,
secondo cui l'importo delle sanzioni civili connesse all'evasione dei
contributi e dei premi riferiti a ciascun lavoratore irregolare e'
aumentato del 50%.
La riforma del 2010, che, essendo entrata in vigore dal 24
novembre 2010 non e' applicabile nel caso di specie perche' il
comportamento illecito dell'appaltatore e' cessato il 12 gennaio 2009
e gli accertamenti ispettivi sono stati compiuti in epoca
antecedente, ha abolito la soglia minima per le sanzioni € 3.000,00
per ciascun lavoratore occupato in nero, introdotta dalla legge n.
248 del 2006 a partire dagli accertamenti compiuti dopo il 12 agosto
2006 (comma 7, art. 36-bis citato), ed ha in sostanza ripristinato la
normativa prevista dall'art. 116, comma 8, lettera b) della legge n.
388/2000, che prevede l'applicazione, in ragione d'anno, della
sanzione civile del 30% all'ammontare contributivo evaso, maggiorato
del 50%. In sostanza, la sanzione si applica all'importo ottenuto
dopo avere applicato le sanzioni civili pari al 30%, che va aumentato
dei 50%, cosi' determinando, nel caso di specie, un consistente
abbattimento della sanzione dovuta. Nella specie, secondo i conteggi,
a fronte di un'evasione contributiva complessiva INPS e INAIL di €
2.713,53, l'importo delle somme aggiuntive da € 90.000,00 (€
45,000,00 richiesti da ciascun istituto previdenziale) si
attesterebbe sulla minore cifra di € 1.221,09.
Cio' detto, non puo' non rilevarsi l'irragionevolezza complessiva
cosi' venutasi a creare nell'ordinamento, nel quale, nel breve
periodo di vigenza della disposizione contenuta nell'art. 36-bis,
comma 7, lettera a) del decreto-legge n. 223/2006, convertito in
legge n. 248/2006 - nel cui ambito ricade l'odierna fattispecie in
esame, nel caso di impiego di lavoratori non risultanti da scritture
o da altra documentazione obbligatoria, continua a trovare
applicazione una sanzione determinata sulla base di una soglia
minima, particolarmente affluiva e, come dimostra il caso concreto,
del tutto sproporzionata alla gravita' dell'inadempimento, mentre lo
stesso legislatore, avvertendo la particolare vessatorieta' della
sanzione, e' successivamente intervenuto per ridurne non tanto
l'impatto economico ma per realizzare un sistema caratterizzato allo
stesso tempo, da efficacia dissuasiva e da maggiore equita' perche'
la determinazione della sanzione resta comunque agganciata alla
gravita' dell'inadempimento.
Secondo la difesa degli enti previdenziali convenuti, la
previsione di una soglia minima si giustifica, anche sul piano
costituzionale, con l'esigenza primaria di indurre una maggiore
osservanza degli obblighi contributivi e di rafforzarne il rispetto,
in un paese nel quale si e' sempre registrata una diffusa evasione
contributiva.
In senso contrario, pero', puo' essere rilevato, in primo luogo,
come proprio il legislatore, con la modifica introdotta dall'art. 4
della legge n. 183 del 2010, abbia riconosciuto l'eccessivita' dalla
c.d. «maxi sanzione» con l'approvazione di una diversa normativa che
ha abolito proprio quella soglia minima che, nel caso in esame porta
a risultati afflittivi abnormi, per cui, sotto questo profilo,
l'applicazione della previgente disciplina appare del tutto
irragionevole perche' determina proprio quegli effetti riflessi che
sono stati espunti dall'ordinamento.
Inoltre, la razionalizzazione del sistema sanzionatorio attuata
con la legge n. 123 del 2010 non va colta nella riduzione della c.d.
«maxi sanzione» in quanto tale, bensi' nel tentativo di realizzare un
meccanismo volto ad impedire proprio quegli effetti distorsivi che si
sono verificati nella fattispecie in esame, posto che l'entita' della
sanzione nel caso di evasione contributiva e' stata in qualche modo
ancorata alla gravita' dell'inadempimento posto in essere dal datore
di lavoro, al quale e' imposto, oltre al versamento dei contributi,
il pagamento di una sanzione civile, che, pur mantenendo efficacia
dissuasiva. si connette comunque all'entita' dei contributi omessi.
Risulta, quindi, non manifestamente infondata anche la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 36-bis, comma 7, della legge
4 agosto 2006, n. 248, che ha modificato l'art. 3 del decreto-legge
22 febbraio 2002, n. 12, convertito in legge n. 73 del 23 aprile
2002, in relazione all'art. 4 della legge n. 183 del 2010, nella
parte in cui ha previsto, nel caso di impiego di lavoratori non
risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria,
una sanzione civile, connessa all'omesso versamento dei contributi e
premi riferita a ciascun lavoratore non inferiore ad € 3.000,00
indipendentemente dalla durata della prestazione lavorativa accertata
per violazione dell'art. 3 Cost.
Il presente procedimento va, dunque. sospeso e gli atti vanno
trasmessi alla Corte costituzionale per quanto di sua competenza.